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    政府購買公共服務需求調查中可能存在的問題及對策研究(下)

    2022年04月18日 09:12 來源:中國政府采購報打印

       ■ 姜愛華 張鑫娜 常延婕 呂惠英
    存在的問題
    目前我國政府購買公共服務需求調查相關工作尚不成熟,有些問題亟待解決。
    第一,頂層設計需要完善。從法律內容上看,雖然2021年頒布的《政府采購需求管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)對采購需求調查的內容、方式和情形均有所提及,但規定表述缺少明確的法律界定,如,第十條規定中“產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息”具體邊界范圍如何,“其他相關情況”還包括哪些,需求調查深度、調查成果轉化問題等均沒有明確表述。筆者認為,規定中的模糊表述會直接影響現實中的可行性操作,加大采購單位主觀判斷的可能性。從地方法律頒布情況來看,雖然近幾年國家對需求調查的重視程度不斷提高,除四川等部分地區針對需求調查、需求論證出臺了專門的管理辦法,但多數地區缺少專門針對需求調查工作的明確發文指導。
    從法律效力來看,法律效力的高低直接影響采購單位的重視程度。當前,各層級關于需求調查的政策規范均以管理辦法、指導意見、工作通知等形式出臺,缺少更為嚴格的法律法規對采購需求調查,特別是購買公共服務需求調查進行行為約束。
    第二,公眾參與度需要提高。政府購買公共服務項目的需求調查需要公眾參與,借助公眾反饋可以更加清晰認知服務的定位。然而,在實務中公眾的參與度與參和熱情并不高。一方面,公眾對政府購買公共服務的信息了解較少,關注度也欠缺,僅在官網上發布公告,公眾的響應程度自然不高;另一方面,向公眾征求需求調查意見時沒有明確的指向,公共事務與個人利益的聯系不緊密時,公眾的心理卷入程度低,通常不會主動參與需求調查工作。
    第三,方式工具需要創新。從采購需求調查方式來看,《管理辦法》中第十條明確要求,采購人以咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查,但以上三類調查方式較為傳統,依賴專家、潛在供應商尋找答案,因此,對專家的專業素養與供應商提供數據的真實可靠性有極高的要求。想要準確深入地了解公眾服務需求,離不開大數據的支持。從調查方式實際應用來看,當前互聯網發展迅速,公眾對網絡的信息依賴程度不斷提高,采購人僅依靠傳統的需求調查方式能否有效完成需求調查工作有待商榷。
    第四,內部控制需要強化。實踐中,部分采購單位在需求調查時會存在以下兩種情形。一是采購人或采購代理機構按照“內定的”中標人(特定供應商)的“條件”編制采購需求,專家論證走走過場,使得采購需求論證流于形式。二是采購單位在需求調查時在專家選擇問題上缺乏謹慎考量,導致存在參與論證的專家水平有限、缺乏職業精神、職業道德意識薄弱等現象,無職業道德的專家敷衍了事,只是為了賺取論證費,沿襲招標(需求)文件規定的條款,聽之任之,做形式工作;還有部分專家業務素質不高,專業水平欠缺,對政府采購法規政策的更新、學習和理解不夠全面,對采購需求中存在的舊操作、違法情況、程序合規情況等無法甄別,工作得過且過,最終使得需求論證這一過程淪為形式。
    第五,結果應用需要落實。通常,采購需求調查報告需要公示,應當明示項目概況及預算情況、采購標的具體情況、調查意見、公示時間、意見反饋方式等內容。在公示期限過后,可直接依其按照采購程序進行采購。但實踐中,需求調查工作雖耗費了較大的成本,但效用甚微。一方面,由于需求調查工作本身的局限性,有的項目需求調查報告存在標準模糊不清、采購計劃不科學等問題,事倍功半,最終導致需求調查可行性不高;另一方面,則是人為主觀惡意拒用,有的采購人巧立名目,以各種緣由拒絕采用需求調查結果,導致需求調查結論束之高閣。
    政策建議
    結合政府購買公共服務需求調查中存在的問題,筆者從法律體系、調查方式、調查參與主體、監管機制等方面提出以下建議。
    第一,健全需求調查的法律體系。首先,國家應以現有政策表述為基礎進行內容細化,明確采購單位在購買公共服務需求調查中的具體任務、方式方法,壓實采購主體責任,規范需求調查流程。其次,地方結合本地區實際情況,依托國家政策規定,盡快頒布針對政府購買公共服務需求調查的具體辦法意見,為地方采購單位工作提供具體指導。最后,未來可以考慮將需求調查上升為政府采購法律,從更高法律效力層面闡明需求調查的目的、內容、方式等,完善頂層設計,提高違規成本,從法律層面強化采購人行為約束。
    第二,提高需求調查的公眾參與度。公眾之所以對政府購買公共服務需求調查工作參與度和參與熱情不高,主要是因為信息傳達不及時與信息關聯度指向性不強。為此建議:一是完善信息公開制度,加強政府采購信息公開網絡平臺與公共服務信息社會公示網絡平臺建設,及時發布需求調查信息。二是加大對開展需求調查工作的宣傳力度,增進公眾對需求調查工作的認識,鼓勵公眾積極主動參與。三是調查設置默認選項,合理運用默認助推機制。針對公眾不愿在平臺主動表達需求的情況,政府可在需求調查環節將近年需求高的公共服務項目設為默認選項,公眾自行選擇填寫同意與否,從而提高公眾對公共服務需求表達的效率。
    第三,創新需求調查的方式工具。一方面,除了《管理辦法》中明確規定的三類需求調查方式外,采購人還可參考企業市場調查方法,結合項目需求特點與實際情況,靈活選擇網絡、期刊、交流會、電話訪問、民意測評、實地調查等多種方式,利用多元媒介,使采購人一對多地搜集、征集信息,增強需求調查的廣泛性和有效性。另一方面,將需求調查與先進技術手段相結合,參考英、美等國外發達國家在需求調查中的經驗,針對購買公共服務創建采購網站或工具數據庫,實現原始合同數據積累,便于采購人參考、統計歷史合同信息和近期的調查結果,從而降低當期需求調查的成本,提高需求調查效率。
    第四,落實需求調查的采購人主體責任。要穩步推進采購需求論證工作,首先,應強化內部控制,增強采購人對需求論證工作的責任意識,充分認識到采購需求論證的重要性和必要性。建議設立專職經辦人員,將責任落實到個人,強化單位負責人的主體地位,切實加強政府采購活動的需求論證管理。其次,加強業務與技能培訓,提高采購人員工作能力與效率,努力學習相關法律法規,按照部門與法規要求,科學、合理確定需求論證范圍,選擇論證方式,組織需求論證會,謹慎認真撰寫需求論證報告,完整清晰反映采購計劃,切實發揮需求論證的作用。
    第五,強化需求調查的專家論證管理。參與論證的專家,一般是在“專家庫”中抽取或是邀請具有相關專業水平的人員,專家論證是影響需求論證結果的關鍵因素,需要嚴抓嚴管。為此建議:一是建立并完善專家論證管理制度體系,明確規定專家論證的具體職責和論證內容,明確專家的權利與義務。二是對參與論證的專家進行嚴格的資質審查,剔除“摸魚”專家,保證專家水平,參加論證的專家最好是具有5年以上相關領域從業經驗,原則性強、作風良好且有需求論證工作經驗的資深專家。三是要注重提高專家評審水平,定期組織專家培訓,充實培訓內容,不僅包括政府采購政策法規和業務技能,還要側重評審職業道德與紀律教育。四是加大專家問責管理力度,強化論證現場管理,約束論證專家的評審行為,動態記錄專家的日常評審行為以及違法違規行為,形成“動態考核,優勝劣汰”的良好機制,將專家需求論證結論同《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“停止評標”情形有機結合,對不稱職的專家實行“倒查制”責任追究,加大對違法違規的處罰力度,向社會公示,并納入專家論證的“黑名單”。
    第六,完善需求調查中財政部門的監督機制。加強政府采購監管是財政部門的職責所在,財政部門要著力創新監管機制,提高監管水平。一是要將監督檢查的重點放在需求調查的實質內容上,以需求調查目標為準線,保證需求調查工作的有效性,加強對采購需求調查結果應用的監管與考核,使調查結果更好地服務于政府采購活動。二是堅決杜絕采購人以各種理由拒絕接收需求調查結論行為,對拒不改正的,當地財政部門應當嚴肅依法進行懲處,真正實現需求調查結果的應用。
    (作者姜愛華系中央財經大學財政稅務學院教授,張鑫娜系中央財經大學財政稅務學院博士生,常延婕系中央財經大學財政稅務學院碩士生,呂惠英系山東威海市環翠區財政局科員)

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