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    政府購買公共服務需求調查中可能存在的問題及對策研究(上)

    2022年04月18日 09:13 來源:中國政府采購報打印

      本文通過分析政府購買公共服務需求調查環節的現狀及問題,提出相應對策建議,進一步完善需求管理,提高政府購買公共服務質效。

      首先,對政府購買公共服務需求調查作出理論分析,理清政府采購需求調查中政府、公眾、社會組織三方參與主體的行為邏輯,并根據公共服務屬性分析政府購買公共服務需求調查的特點。
      其次,梳理有關需求調查的相關法律法規,總結現階段政府購買公共服務需求調查工作的開展狀況。
      最后,探究我國政府購買公共服務需求調查在頂層設計、調查主體、調查方式工具、內部控制、調查結果應用等方面存在的問題,并據此提出合理化建議。
      ■ 姜愛華 張鑫娜 常延婕 呂惠英
      政府購買公共服務是建設服務型政府的重要舉措之一,公共服務供給的質效是各方關注的熱點問題,而公共服務需求制定是影響公共服務供給質效的關鍵因素。因此,本文以此為切入點,依托當前相對成熟的政府采購程序,研究適用政府采購程序的政府購買公共服務項目的需求管理問題,其中將重點聚焦需求調查環節。
      需求調查的理論分析
      采購需求調查作為采購前期環節,對整個采購活動起著基礎性作用,需求調查工作的充分與否直接關系到政府采購活動的質量和效率。在政府購買公共服務需求調查過程中,主要涉及三方主體:購買和提供服務的政府、消費和評價服務的市場(公眾)以及生產服務的社會組織。
      從政府需求角度來看,作為購買公共服務的最終決策者,政府在公共服務供給中占據主導地位:一方面,政府作為代表公眾利益的權力機構,依法履行納稅人的受托責任,政府將公共資源投入到公共服務供給中,以提高自身公信能力。由于大眾需求的多元化,僅靠政府提供各項公共服務的供給,必然會產生公共服務供給量不足且質量不高、效率低下等問題。為了實現公共資源的最優配置,政府必然會選擇通過購買服務的方式由社會第三方組織承擔公共服務供給。為了切實履行公共職能,提供公眾真正訴求的公共服務,政府在購買服務時需要以公眾需求為基礎選擇項目,而需求調查環節為政府了解公眾需求提供有效渠道,通過對需求調查中發現的公眾訴求進行意見整合,最終體現在購買公共服務的決策中。另一方面,政府除了公共服務職能屬性外,也重點承擔了經濟建設職責,經濟發展目標帶來的晉升激勵也使得政府缺乏關注公眾需求的動力,采購單位對采購標的價格、供應、市場技術等需求信息的把握情況一定程度上依賴采購人自身的專業素養和對需求的調查規模??傮w來看,受職能屬性要求、內在驅動以及自身能力影響,政府在購買公共服務時更偏好于定向、協商、內部制定方式選擇關聯程度高的服務供給機構。
      從公眾需求角度來看,一方面,公眾是政府購買公共服務的實際消費者和受益者,為了能充分享受到滿意的公共服務,實現個人效用最大化,公眾擁有向政府進行服務偏好表達的根本動力,以保證政府在公眾實際需求的基礎上進行采購選擇。另一方面,公眾也是政府職責履行情況的監督者和評價者,公眾對政府購買公共服務的滿意程度直接反映出政府采購工作的效果。公眾通過需求調查積極參加購買服務決策,不僅有利于提高決策的科學合理性,更有利于政府履行公共服務供給方面的受托責任。但以上行為均以公眾擁有準確的主人公意識為前提。作為納稅人,公眾在購買過程中并非公共服務的直接購買者。因此,公眾在心理層面容易降低自身與購買公共服務行為的關聯程度,“政治冷漠”心理對公眾參與政府公共事務的積極性會產生負面抑制作用。
      從第三方供給角度來看,政府購買公共服務實際是政府將自身承擔的公共服務轉交給社會組織履行,社會組織的紐帶作用體現在政府理解與感知公眾需求方面。社會組織可通過采購項目設計、采購項目申報環節,將公眾真實需求偏好直接向政府反映與傳遞。社會組織對公眾需求的準確反映程度極大影響了政府購買公共服務的最終成效。但政府購買公共服務的本質是政府經濟行為市場化的過程,社會組織除了提供公共服務的業務屬性外,仍以獲取經濟利益為目的。通過承接公共服務項目,社會組織可以獲得相對集中的公共資金。因此,在實際操作中,社會組織為了能夠實現項目中標,除了需要滿足公眾訴求外,對政府這一服務購買者的需求偏好也要盡可能滿足。理論上,在信息完全暢通的情況下政府需求應與公眾偏好保持一致。但受諸多因素影響,公眾需求與政府需求產生分歧時,由于政府資源優勢,社會組織具有向政府需求傾斜的內在驅動,無法真實有效地反映公眾需求。
      需求調查的政策現狀
      政府采購需求調查相關規定與需求管理密不可分,需求調查是需求管理的重要組成部分。關于政府采購需求調查的法律法規也散落在需求管理相關的政策法規中,整體來看,主要涉及需求調查目的、調查原則、調查對象、調查方式與調查內容等方面。
      在國家層面,《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確,政府向社會力量購買服務的總體方向是從各地實際出發,準確把握社會公共服務需求,公開擇優,以事定費,強化評估?!敦斦筷P于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》規定,政府購買公共服務時應當廣泛征求相關供應商(承接主體)、專家意見。對于第三類服務項目,還應當征求社會公眾的意見?!蛾P于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》指出,積極探索建立公共服務需求征集機制,充分發揮社會組織在發現新增公共服務需求、促進供需銜接方面的積極作用。
      《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十一條提出了需求論證的首要目的是“科學合理確定采購需求”;第十五條簡要指出需求論證的內容即“采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求”,此外,還提出了征求社會公眾的意見,征求相關供應商、專家的意見的需求論證方法;第二十條規定揭示了需求論證的判斷標準之一,即“采購需求中的技術、服務等要求不得指向特定供應商、特定產品”,此類行為屬于對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。
      《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》,一是明確了對采購需求的要求,同時也是需求調查應達到的目標,即“采購需求應當合規、完整、明確。采購需求應當符合國家法律法規規定,執行國家相關標準、行業標準、地方標準等標準規范,落實政府采購支持節能環保、促進中小企業發展等政策要求。除因技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求外,采購需求應當完整、明確。采購需求應當包括采購對象需實現的功能或者目標,滿足項目需要的所有技術、服務、安全等要求,采購對象的數量、交付或實施的時間和地點,采購對象的驗收標準等內容。采購需求描述應當清楚明了、表述規范、含義準確,能夠通過客觀指標量化的應當量化”。二是提出了“需求論證”一詞,并對需求論證的方式選擇作了原則性指導,即“采購人可以根據項目特點,結合預算編制、相關可行性論證和需求調研情況對采購需求進行論證。政府向社會公眾提供的公共服務項目,采購人應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。需求復雜的采購項目可引入第三方專業機構和專家,吸納社會力量參與采購需求編制及論證”。
      《政府購買服務管理辦法》規定了關于服務需求管理的相關細節。例如,第十五條規定:“政府購買服務應當突出公共性和公益性,重點考慮、優先安排與改善民生密切相關,有利于轉變政府職能、提高財政資金績效的項目。政府購買的基本公共服務項目的服務內容、水平、流程等標準要素,應當符合國家基本公共服務標準相關要求?!边@一規定揭示了調查論證購買公共服務需求時須特殊考量的原則。
      《政府采購需求管理辦法》,一是對需求論證的需求內容作了更細致的解釋。第六條規定:“本辦法所稱采購需求,是指采購人為實現項目目標,擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。技術要求是指對采購標的的功能和質量要求,包括性能、材料、結構、外觀、安全,或者服務內容和標準等。商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求,包括交付(實施)的時間(期限)和地點(范圍),付款條件(進度和方式),包裝和運輸,售后服務,保險等?!倍鞘状蚊鞔_了采購需求調查重要方式的定位。第十條規定“采購人可以在確定采購需求前,通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查,了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息,可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購,以及其他相關情況”。三是對需求調查的必要項目作了詳細規定。具體包括:1000萬元以上的貨物、服務采購項目,3000萬元以上的工程采購項目;涉及公共利益、社會關注度較高的采購項目,包括政府向社會公眾提供的公共服務項目等;技術復雜、專業性較強的項目,包括需定制開發的信息化建設項目、采購進口產品的項目等;主管預算單位或者采購人認為需要開展需求調查的其他采購項目。
      在地方層面,為加強政府采購需求管理工作,提高政府采購效率,更好地實現物有所值的采購目標,各地方政府結合具體情況推進需求調查工作。
      2015年,四川省財政廳印發了《四川省政府采購項目需求論證和履約驗收管理辦法》,立足于實務工作中存在的大量采購需求確定不合理、不科學,監督缺位,導致政府采購質次價高的問題,規范了政府采購需求論證的體系,分款明晰列陳了政府采購需求論證的責任主體、目標、適用項目范圍、論證內容、方法與論證結果應用等具體內容。
      2016年,安徽省財政廳印發了《關于加強省級政府采購項目需求管理工作的通知》,從采購需求的編制、論證、內部管理與監督等方面對采購單位提出要求,進一步以制度建設規范本省采購需求管理,落實采購人主體責任。
      2018年,山西省財政廳印發了《加強政府采購需求和履約驗收管理辦法》,以預算金額為依據劃分了需求論證的范圍,明確規范了需求論證的內容、方法與目標,以期實現強化源頭管理,堅持結果導向,規范政府采購項目需求確定和履約驗收行為的目標。
      2017年,黑龍江省財政廳印發了《黑龍江省財政廳關于加強政府采購項目需求編制與公示工作的通知》指出,完整明確、詳細具體、科學合理的需求是采購計劃執行的前提條件,要求根據預算安排、實際工作需要,重點對集中采購限額標準以上的項目進行充分的市場調研論證并廣泛征集意見建議,進而強化采購人需求編制的主體責任。
      2018年,山東省財政廳印發了《山東省政府采購需求管理暫行辦法》,強化了科學調查的要求,規定對一定金額以上、采購人難以自行確定技術指標的,以及采購項目社會影響較大和關注度較高的項目,采購人或者采購代理機構可以委托第三方專業機構,或者邀請相關專家、3個以上品牌(核心產品)供應商參與調查,發揮專業“過濾”作用,充分保證需求調查的科學性和有效性。同時,該文還對需求調查內容和參與調查的專家作出了進一步的要求。
      2021年,青海省財政廳發布了《青海省財政廳轉發財政部關于印發<政府采購需求管理辦法>的通知》,針對《政府采購需求管理辦法》提出細化執行要求,明確采購人對采購需求管理各項工作的主體責任,將實現項目目標的所有技術、商務要求列入采購需求范圍,確保采購需求清楚明了、表述規范、含義準確,并按照有利于采購項目實施的原則,根據采購需求特點和實施要求,合理安排采購時間,明確分包要求,選用采購方式,選擇評審方法,擬定合同條款,確定驗收方案,加強對采購需求的形成和實現過程的內部控制和風險管理。同年,湖北省財政廳也發布了《湖北省財政廳關于轉發財政部<政府采購需求管理辦法>的通知》,旨在切實從源頭加強政府采購管理,明確采購人主體責任,提高政府采購質效。該通知明確要嚴格落實政府采購需求管理的各項要求,科學合理確定采購需求,根據國家經濟和社會發展政策、預算安排、績效目標、采購管理制度、市場狀況、擬采購標的需滿足的技術和商務要求等情況對采購項目開展需求調查,通過咨詢、論證、問卷調查等方式深入了解采購標的主要特征及要求供應商響應的條件,確保采購需求合規、完整、明確、規范。
      在其他層面,中央國家機關采購中心較早針對采購需求調查中需求論證問題進行系統化指導,于2017年印發的《采購項目需求論證辦法》(國機采辦〔2017〕6號)對采購需求論證的論證主體、論證方式、論證項目等相關事宜進行明確規定。具體包括:需求論證的定義,即采購人根據項目特點,委托采購中心就確定采購需求征求相關方意見。需求論證的適用情形有三種,分別為采購需求較為復雜、性質特殊的;采購項目社會影響較大、關注度較高的;采購中心認為確有必要的。需求論證的主要方式有公開征求意見、專家論證、第三方專業機構論證等。具體方式可根據項目特點,靈活選用。其中,采購人未采納通過公開征求意見方式獲得的修改意見,且未提供充足證明材料佐證其采購需求合理性的,應當組織專家或第三方專業機構論證;涉及政府向社會公眾提供公共服務的項目,應當公開征求意見。需求論證內容包括,項目類別和擬采用的采購方式;對投標供應商的資質要求;技術指標、服務要求,包括但不限于數量、功能及對應的性能要求、規格;材質及相應物理性功能要求;包裝及附帶工具;質量要求;付款條件、售后服務和履約期限、地點、方式等能夠實現采購目的的全部內容;評分細則。
     ?。ū疚奈赐甏m,作者姜愛華系中央財經大學財政稅務學院教授,張鑫娜系中央財經大學財政稅務學院博士生,常延婕系中央財經大學財政稅務學院碩士生,呂惠英系山東威海市環翠區財政局科員)

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